11月，中國(guó)的土地市場(chǎng)成為眾人注目的焦點(diǎn)。首先是引起各級(jí)政府、投資商和百姓關(guān)注的“土地新政”以國(guó)務(wù)院文件的形式出臺(tái)了——即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)28號(hào)文）。
與此相配套，國(guó)土資源部出臺(tái)了一系列具體實(shí)施辦法。
有專家指出，土地新政雖具有積極的進(jìn)步意義
，但仍有一定的局限，土地市場(chǎng)還有諸多問題尚待處理、解決，應(yīng)該說針對(duì)土地市場(chǎng)的革命還是一場(chǎng)尚未結(jié)束的“戰(zhàn)斗”。
城里人不能買農(nóng)村宅基地
每逢雙休日，張先生都要開著私家車，到位于郊區(qū)的第二套房子里去度周末。這座房子地處農(nóng)村，空氣新鮮、環(huán)境安靜，是休息放松的好地方。
近幾年來，像張先生這樣在農(nóng)村擁有第二套住房的城里人不在少數(shù)。然而，這種行為受到了國(guó)家最高土地管理部門——國(guó)土資源部的高度關(guān)注。國(guó)土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人近日在接受記者采訪時(shí)說，目前一些大中城市的居民到周邊農(nóng)村購(gòu)置宅基地，國(guó)家明確禁止這種行為。國(guó)土資源部日前發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。
土地利用司的這位負(fù)責(zé)人說，盡管買賣地面上的房產(chǎn)是合法的，但是要辨清買賣行為和目的，如果購(gòu)置房產(chǎn)只是為了拆舊建新，就是變相購(gòu)買宅基地的行為，要堅(jiān)決制止，不能為其發(fā)放土地使用證。
據(jù)了解，剛剛出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，是第一個(gè)全國(guó)性的有關(guān)農(nóng)村宅基地的管理文件。這些年我們對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地關(guān)注得較多，出臺(tái)的政策措施比較齊全，但是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地尤其是宅基地的管理措施還不夠完善，在《意見》出臺(tái)之前，連一個(gè)全國(guó)性的宅基地管理規(guī)范性文件都沒有。數(shù)據(jù)表明，全國(guó)農(nóng)村宅基地總量相當(dāng)于城鎮(zhèn)已建成面積總量。
宅基地管理的相關(guān)意見只是我國(guó)農(nóng)村土地政策改革進(jìn)行中的措施之一。有關(guān)土地改革的“戰(zhàn)斗”，正在開始。
土地制度規(guī)范不應(yīng)單純靠政策
對(duì)于農(nóng)用土地凍結(jié)政策解禁，南京航空航天大學(xué)人文學(xué)院法律系孟繁超教授表示，這是政府在治理整頓土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上對(duì)土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控的策略，其目的和意向是好的。該政策雖然影響了土地的市場(chǎng)供應(yīng)，但其在平抑房?jī)r(jià)中的作用是否能得以彰顯還未為可知，而如何防止圈地?zé)岈F(xiàn)象的反彈、有效防止投資規(guī)模擴(kuò)張和鞏固土地市場(chǎng)的治理成果，推進(jìn)土地交易和利用的穩(wěn)定、有序進(jìn)行才是問題的關(guān)鍵。
目前我國(guó)圈占土地、亂占濫用耕地的問題尚未根本解決，土地交易和開發(fā)比較混亂，其中的違法違規(guī)行為不少。隨著經(jīng)營(yíng)性土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓的叫停和土地全面實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌交易制度的出臺(tái)，土地使用的管理應(yīng)該向著更規(guī)范化和長(zhǎng)期穩(wěn)定的趨勢(shì)發(fā)展，因此依靠政策的松緊變動(dòng)來規(guī)范土地的利用并非長(zhǎng)久之計(jì)，不利于人們形成善良穩(wěn)定的心理預(yù)期和對(duì)政府公信力的高度信任，相反容易導(dǎo)致一些人的投機(jī)行為，降低了違法行為的預(yù)期成本。
孟繁超教授認(rèn)為，土地制度的規(guī)范不應(yīng)該依靠有關(guān)管理部門的一系列政策，而應(yīng)依靠物權(quán)法和土地基本法來解決，明確行為模式和救濟(jì)模式，節(jié)制行政，本著私法和社會(huì)法的基本理念設(shè)計(jì)土地制度，使土地資源的開發(fā)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。此次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地政策解禁的實(shí)施要嚴(yán)格條件、掌握速度、對(duì)過去屬于違反的行為應(yīng)不予認(rèn)可。
土地解凍要嚴(yán)防過熱和用地反彈
“最近一個(gè)時(shí)期，針對(duì)一些行業(yè)的過熱問題，國(guó)家首先通過金融政策實(shí)施宏觀調(diào)控，但收效不很明顯，其后又實(shí)施了土地凍結(jié)措施，很快見效。因此，這次農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地凍結(jié)措施給人們的印象，其直接導(dǎo)火索不是土地問題本身，而是宏觀調(diào)控的需要。但實(shí)際上，土地問題依然嚴(yán)峻，土地解凍后，一方面需要預(yù)防一些行業(yè)過熱問題死灰復(fù)燃，另一方面需要預(yù)防建設(shè)用地量的大幅反彈�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心，規(guī)劃研究室副主任李景國(guó)對(duì)記者說。
李景國(guó)介紹，經(jīng)過半年的土地凍結(jié)，許多地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，翹首期盼解凍，這種態(tài)勢(shì)，很容易出現(xiàn)強(qiáng)勁反彈。盡管伴隨土地的解凍，中央及其土地主管部門出臺(tái)了一些旨在防止反彈、加強(qiáng)建設(shè)用地控制、保護(hù)農(nóng)地的措施和規(guī)定，但他個(gè)人認(rèn)為，關(guān)鍵是落實(shí)，而落實(shí)的關(guān)鍵是各級(jí)地方政府。根據(jù)目前的土地管理體制，各級(jí)政府掌握從農(nóng)地轉(zhuǎn)非的征用到土地一級(jí)市場(chǎng)等建設(shè)用地的源頭。對(duì)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的違規(guī)、違法用地應(yīng)追究責(zé)任、甚至刑事責(zé)任。
目前，國(guó)家對(duì)土地管理的政策和規(guī)定不可謂不多，但地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人違規(guī)、違法用地的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或成本太低，而地方利益甚至個(gè)人利益（對(duì)少數(shù)貪官而言）又太大，是導(dǎo)致違規(guī)、違法用地屢禁不止的重要原因。
李景國(guó)建議，應(yīng)該盡快實(shí)施物業(yè)稅，變土地稅費(fèi)一次交付為細(xì)水長(zhǎng)流，從根本上革除地方政府通過圈地賣地追求短期利益的制度性根源。另外，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，也應(yīng)考慮探索建立建設(shè)用地的全國(guó)性市場(chǎng)，在控制全國(guó)建設(shè)用地總量的前提下，通過建設(shè)市場(chǎng)，使建設(shè)用地增量過大地區(qū)付出更多成本，建設(shè)用地少的地區(qū)在市場(chǎng)中得到補(bǔ)償，尋求建設(shè)用地增量的地區(qū)平衡和公正。
明確土地行政管理目標(biāo)是治本之策
土地問題既是一個(gè)熱點(diǎn)問題也是一個(gè)敏感問題，土地問題解決的好壞直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如何較好地解決我國(guó)土地市場(chǎng)存在的問題是各級(jí)政府一直研究和探討的重要問題。對(duì)此，北京大學(xué)土地科學(xué)中心主任蔡運(yùn)龍教授在接受記者采訪時(shí)表示，解決問題的關(guān)鍵在于是否明確了土地行政管理的目標(biāo)。
北京大學(xué)土地科學(xué)中心主任蔡運(yùn)龍教授介紹，最近，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)，這表明自改革開放以來，我國(guó)最高行政直接干預(yù)土地管理的類似經(jīng)歷已至少是第三次了：20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)開發(fā)亂占耕地加快了土地管理法的出臺(tái)，鄧小平南巡講話后發(fā)生的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”導(dǎo)致1990年代中期的建設(shè)用地清理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用緊縮，世紀(jì)初新一輪圈地“運(yùn)動(dòng)”又使中央出面再次對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用加以緊縮并實(shí)行“三個(gè)暫�！薄�
這幾次“緊縮”所要解決的問題基本相同，之所以一而再、再而三，說明前幾次并沒有治根，那么這一次是否會(huì)重蹈覆轍呢？
對(duì)于人多地少的中國(guó)，食物安全問題是一柄“達(dá)摩克利斯之劍”，隨時(shí)高懸在我們頭上。問題的嚴(yán)重性還在于，中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化和工業(yè)化突飛猛進(jìn)的時(shí)期，非農(nóng)用地的需求不可避免將進(jìn)一步增長(zhǎng)。于是，我們面臨以有限的適宜土地（主要是耕地）既要保證“吃飯”又要保證“建設(shè)”的兩難局面，生態(tài)退耕將進(jìn)一步加劇這種沖突。
蔡運(yùn)龍教授指出，其實(shí)不僅國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、保證建設(shè)用地需求都與耕地有關(guān)，一系列社會(huì)問題也在耕地轉(zhuǎn)移的過程中反映出來。例如：農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化不同步，導(dǎo)致“三無”（無地、無業(yè)、無社會(huì)保障）農(nóng)民增多，成為社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患；土地轉(zhuǎn)移的增值收益分配不公平，開發(fā)商攫取了大量超額利潤(rùn)，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農(nóng)民權(quán)益卻被剝奪；某些地方政府官員與開發(fā)商勾結(jié)，濫用土地征用權(quán)，低價(jià)征地，高價(jià)賣出，從中獲取不義之財(cái)，是行政腐敗的一大表現(xiàn)；中央三令五申保護(hù)耕地，地方為了追逐眼下之利卻自有對(duì)策，導(dǎo)致違規(guī)圈地的事件層出不窮，反映出中央與地方的矛盾等等。
他指出，面對(duì)諸如此類的問題，迄今的對(duì)策基本上只是在“治標(biāo)”，常常既不可行，又不合理。業(yè)界熟知的一句話：“采取世界上最為嚴(yán)格耕地保護(hù)和土地管理政策的國(guó)家卻是世界上農(nóng)地最容易被征用的國(guó)家”，道出了我國(guó)土地行政管理的尷尬。
一方面，土地行政管理“把保護(hù)耕地作為首選目標(biāo)”；另一方面，又存在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)的“占地沖動(dòng)”。土地行政管理不能統(tǒng)籌各種關(guān)系，就陷入顧此失彼，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，“緊縮”與“反彈”之所以一而再、再而三往復(fù)，癥結(jié)正在于此。
土地產(chǎn)權(quán)不明晰農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)
蔡運(yùn)龍教授強(qiáng)調(diào)，為什么“采取世界上最為嚴(yán)格耕地保護(hù)和土地管理政策的國(guó)家卻是世界上農(nóng)地最容易被征用的國(guó)家”？因?yàn)樵谥袊?guó)征地太容易，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。為什么征地容易？因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對(duì)土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。
他說，我國(guó)城市土地屬國(guó)家所有，似乎產(chǎn)權(quán)較為明晰，但實(shí)際操作中也有種種模糊之處。例如，國(guó)家是誰？是中央政府還是地方政府？是政府的哪個(gè)部門？由于中央和地方、政府部門之間責(zé)權(quán)不明、利害沖突，于是出現(xiàn)種種“上有政策，下有對(duì)策”和部門扯皮的怪現(xiàn)象。
另一個(gè)根本原因是土地市場(chǎng)化不充分，這是產(chǎn)權(quán)不明晰的必然結(jié)果。農(nóng)地非農(nóng)化是通過“征地”完成的，一個(gè)“征”字，充分表現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特色，意味著“指令”，意味著“國(guó)家權(quán)力”。所以“市場(chǎng)價(jià)不如市長(zhǎng)價(jià)”，開發(fā)商可以低價(jià)買進(jìn)、高價(jià)賣出，這是“權(quán)”“錢”得以勾結(jié)的基礎(chǔ)，因此產(chǎn)生腐敗、分配不公等若干不合理現(xiàn)象。
我國(guó)城市和工業(yè)發(fā)展過程在一定程度上以犧牲農(nóng)民和農(nóng)村為代價(jià)的，這種傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路仍未根本扭轉(zhuǎn)，致使被征用土地的農(nóng)民得不到合理的補(bǔ)償。例如，江蘇省滬寧高速公路的征地補(bǔ)償費(fèi)為每畝5千元，而2000年滬寧高速在香港證券市場(chǎng)上市，評(píng)估的地價(jià)為每畝12萬元，為征地費(fèi)的24倍。那里的農(nóng)地顯然不止值5千元/畝，農(nóng)民是被低價(jià)剝奪了。轉(zhuǎn)為交通用地后的高價(jià)值中有土地增值因素，部分是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步條件下產(chǎn)生的，應(yīng)“漲價(jià)歸公”，不應(yīng)完全歸農(nóng)民所得；部分也是農(nóng)地本身的價(jià)值所實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)該部分歸農(nóng)民所有，但也被剝奪了�？梢姡r(nóng)民承受了雙重的剝奪，這有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分配規(guī)律和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。
對(duì)此，蔡運(yùn)龍教授表示，如果上述分析是準(zhǔn)確的，那么治本之策也就清楚了。首先要真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最主要的資產(chǎn)，土地所有權(quán)是農(nóng)民最重要的權(quán)力。只有將土地當(dāng)作農(nóng)民的私產(chǎn)，農(nóng)民才真正有自己的權(quán)力，他們就不至于被隨便剝奪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這種私產(chǎn)還會(huì)成為一種財(cái)富和資產(chǎn)，所有農(nóng)民都可以利用這種資產(chǎn)去發(fā)展，去增值，去完成原始積累。只有依靠這種普遍的（而不是個(gè)別暴發(fā)戶式的）發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村才能普遍自立，普遍富裕，根本解決“三農(nóng)”問題。
另一方面，當(dāng)“耕者有其田”時(shí)，在農(nóng)村就“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”，官官相護(hù)、官商勾結(jié)也就失去了一個(gè)重要根基，導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要基礎(chǔ)也就土崩瓦解了。
其次要將“征地”制度改革為“購(gòu)地”和“征購(gòu)”制度。耕地一旦為耕者所有，其他人或組織（即使是政府）要擁有之，就應(yīng)該按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則去“購(gòu)買”，而“征用”是不合理的。需要從法律、法規(guī)上建立這個(gè)原則，一旦如此，“征用”就既不合理，也不合法。從操作層面上看，“征地”補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是政府（常常與開發(fā)商持相同立場(chǎng)）說了算，農(nóng)民哪怕明知被剝奪也只有服從。而“購(gòu)地”則是按市場(chǎng)規(guī)則辦事，這只“看不見的手”會(huì)作出公正的裁決。對(duì)于“公共利益”目標(biāo)的耕地用途轉(zhuǎn)換，可采用“征購(gòu)”的方式，它與“征地”的不同在于：耕地征購(gòu)應(yīng)該讓農(nóng)民有知情權(quán)、談判權(quán)，耕地征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該服從市場(chǎng)規(guī)則。
文/李佳鵬 王一娟
特約編輯：倪振強(qiáng)
