“十一五”方案謀破售電壟斷，世行報告力挺電監(jiān)會主導權——
“十一”前夕，一份旨在推進“十一五”電力體制改革的方案正等待國務院常務會議討論通過。
上海證券報記者獲悉，這份由 國家電力體制改革辦公室提交的方案，其
核心內(nèi)容是在發(fā)電側(cè)競爭格局的基礎上，進一步打破售電側(cè)壟斷。
2002年，原國家電力公司按“廠網(wǎng)分開”原則組建了五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團。三年多來，發(fā)電側(cè)已形成投資多元化的競爭格局。目前全國約有六七十家獨立發(fā)電企業(yè)已進入市場，期間電力裝機容量近乎翻番。
專家亦同時指出，在各自范圍內(nèi)，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司控制著購電、輸配及供電，成為具有壟斷地位的單一購買主體。
據(jù)參與制定上述方案的人士介紹，“十一五”電力體制改革正試圖建立所謂“放開兩頭，管住中間”的電價機制。即最終發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價與售電側(cè)銷售電價形成競爭格局，而輸配環(huán)節(jié)電價由政府制定。
據(jù)稱，改革將以放開購售電主體為切入點，鼓勵多個配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電，并結(jié)合農(nóng)村電力投資多元化改革，最終形成多個購售電主體競爭的格局。
當此敏感時刻，一份由世界銀行出資援助、歷時兩年完成的《中國電力監(jiān)管機構(gòu)能力建設最終報告》于9月19日公開發(fā)布。報告提出，當前電力監(jiān)管的主要問題是缺乏一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)集中行使監(jiān)管權力。而監(jiān)管權力的分散和不明確等問題無疑對民營投資者投資該領域構(gòu)成了障礙。
國家電力監(jiān)管委員會（下稱電監(jiān)會）的電力改革主導權問題就此再成焦點。
世行報告：電改決策機制“效率不會很高”
世行報告認為，國家發(fā)改委承擔著制定能源或電力行業(yè)綜合政策的職能，又負責具體投資項目的核準，后者占用其主要甚至全部精力，因此項目投資與電力成本、系統(tǒng)可靠性等與用戶利益直接相關的事項，可由電力監(jiān)管機構(gòu)負責執(zhí)行。
據(jù)透露，目前，售電側(cè)由電網(wǎng)公司下屬供電局獨家在轄區(qū)內(nèi)售電。下一步，要放開購售電主體，形成多個購售電主體競爭的格局。最終形成多個配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電。即今后發(fā)電商可以把電力賣給大用戶、獨立交易商或者電網(wǎng)公司。
購售電主體多元化將與推進農(nóng)村電力體制改革相結(jié)合。在明晰縣級供電企業(yè)產(chǎn)權關系的基礎上，把縣級供電企業(yè)逐步改制為有限責任公司或股份有限公司，培育為獨立的購售電主體；鼓勵各類投資者參與供電企業(yè)改制、改組。
按照電改上報方案，“十一五”期間，將開展對輸配分開改革的研究，適時選擇部分地區(qū)積極開展輸配分開試點工作，穩(wěn)步推進輸配分開改革。
“這份報告既有對電力監(jiān)管體制歷史、現(xiàn)狀的深入翔實剖析，又有對將來改革方向的大膽建議，是一份有分量的研究報告，相信會對我國的電力監(jiān)管體制改革和電力監(jiān)管機構(gòu)建設發(fā)揮應有作用。”
9月19日至20日，電監(jiān)會與財政部、世界銀行共同召開了電力市場化改革與中國電力監(jiān)管機構(gòu)能力建設國際研討會。會上，電監(jiān)會副主席史玉波如此評價上述世行報告。
這份報告由國際咨詢機構(gòu)NERA及其聯(lián)合體出具。從中國電力監(jiān)管的現(xiàn)狀、存在問題及競爭性電力市場的監(jiān)管等多個方面進行了詳細闡述。
除電力監(jiān)管機構(gòu)缺位的大膽表述之外，報告稱：“三年多來，電力體制改革工作小組似乎不太活躍。電力體制改革小組組長由國家發(fā)改委主任擔任，改革工作小組辦公室主任由電監(jiān)會副主席擔任，這種將組長單位與辦公室主任單位分屬不同部門的安排，可能使政策制定與執(zhí)行的效率不會很高。”
報告稱：“電力體制改革小組辦公室設在電監(jiān)會，但電監(jiān)會在電力體制改革中不具主導地位，除電力市場設計外，電監(jiān)會不負責設計和領導整體改革進程，也不負責電價改革等核心內(nèi)容的改革設計和執(zhí)行。”
報告提出，電力監(jiān)管的三個主要內(nèi)容包括：價格、質(zhì)量、投資，而目前，國家發(fā)改委承擔了電價制定和投資審批兩項權力。
由此，出具報告者認為，國家發(fā)改委承擔著制定能源或電力行業(yè)綜合政策的職能，又負責具體投資項目的核準，后者占用其主要甚至全部精力，因此項目投資與電力成本、系統(tǒng)可靠性等與用戶利益直接相關的事項，可由電力監(jiān)管機構(gòu)負責執(zhí)行。
報告同時稱，電價監(jiān)管本是電力監(jiān)管機構(gòu)的核心職能，這一職能由國家發(fā)改委承擔，將直接導致電力工業(yè)宏觀政策制定和行業(yè)規(guī)劃能力嚴重弱化；令國家發(fā)改委與電監(jiān)會職能交叉重疊，降低了監(jiān)管效率。
爭議：“三級電力交易中心”
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，上述世行報告的公開發(fā)布，體現(xiàn)了電監(jiān)會在電力改革實施三年多來再次主張其監(jiān)管權和改革主導權的積極姿態(tài)。
另有人士則指出，這種姿態(tài)背后的一個現(xiàn)實因素，是圍繞國家電網(wǎng)公司成立三級電力交易中心的一場爭議。
此前的9月1日，國家電網(wǎng)公司宣布，在公司總部、區(qū)域電網(wǎng)公司和�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）電力公司實施市場交易與電網(wǎng)調(diào)度職能分開，分別設立三級電力交易中心。各級電力交易中心主要負責所轄范圍內(nèi)的電力市場建設和市場交易工作。
按國網(wǎng)公司辦公室主任、新聞發(fā)言人王敏的說法，三級交易中心的設立，順應了建設國家、區(qū)域、省級三級電力市場的需要，將使得三級電力市場建設的步伐加快。
但此舉隨即遭到業(yè)內(nèi)質(zhì)疑，被認為是國網(wǎng)公司方面意圖“弱化區(qū)域電網(wǎng)”。
2002年國務院下發(fā)《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文”），被視為電力體制改革開端的標志，其中明確提出的主要任務之一為“初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場”。
為此，在電監(jiān)會主導下，國內(nèi)先后成立了東北電力調(diào)度交易中心和華東電力調(diào)度交易中心，分別在東北、華東區(qū)域進行電力交易的試點。
當時確定的體制框架下，國網(wǎng)公司管轄范圍內(nèi)，設立了東北、華北、華東、華中和西北五大區(qū)域電網(wǎng)。南方電網(wǎng)公司則在5省區(qū)域內(nèi)將原省級電力公司改組為分公司或子公司。
按2002年的改革方案，區(qū)域電網(wǎng)公司主要負責區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，進行電力調(diào)度。國網(wǎng)公司負責各區(qū)域電網(wǎng)之間電力交易和調(diào)度。參與投資、建設和經(jīng)營相關的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程。
我國電網(wǎng)建設以省為基礎，區(qū)域之間是弱連接。據(jù)估算，在國網(wǎng)萬億資產(chǎn)中，區(qū)域之間電網(wǎng)資產(chǎn)不到5%，區(qū)域之間電力交易也非常少。
按現(xiàn)有政策和狀況，一旦區(qū)域電力成熟，國網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)“分家”，國網(wǎng)公司能夠調(diào)配的輸配電資產(chǎn)，電能交易非常有限。
“提出建國家級、省級電力市場，其實就是弱化區(qū)域電網(wǎng)�！币晃徊辉妇呙碾娏＜艺J為，設立電力交易市場，關系到電力體制改革，關系到電力交易模式，不是哪個企業(yè)能決定的。國務院“五號文”要求和目前政府在推進的，都是建立區(qū)域電力市場。
這位電力專家還表示，這一兩年來，國網(wǎng)公司一直在弱化區(qū)域電網(wǎng)，包括上收各省電網(wǎng)主要資產(chǎn)；全力建設聯(lián)結(jié)各大區(qū)域電網(wǎng)的特高壓線路。
國網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞此前在媒體上撰文稱，到2020年，國家電網(wǎng)跨區(qū)輸送容量將超過2億千瓦，占全國總裝機容量的20%左右。
“投入華東區(qū)域電力市場交易的人、財、物已經(jīng)大為減少�！比A東電網(wǎng)公司一位從事電力交易的人士坦承，現(xiàn)在對電力市場建設有不同理解，存在爭論，基層也在觀望，不敢貿(mào)然進退。
據(jù)記者了解，電力體制改革領導小組辦公室(簡稱“電改辦”)此前曾書面致函國家電網(wǎng)公司，要求提供有關建設三級電力市場的書面報告，并對這些行為“做出解釋”。但一直到其對外宣稱三級電力市場成立，國網(wǎng)方面未予答復。
“十一五”方案：放開售電環(huán)節(jié)
北京市西城區(qū)西長安街86號，是原國家電力公司的辦公樓，現(xiàn)在歸國網(wǎng)公司，電改后成立的電監(jiān)會在此借地辦公。
低頭不見抬頭見，用來描述國網(wǎng)公司與電監(jiān)會兩家或許恰當不過。而電監(jiān)會所主導的電力體制改革，目標直指國家電網(wǎng)公司的拆分。
據(jù)一位參與電改方案制定的人士透露，根據(jù)上報國務院的方案，“十一五”期間，將堅持“5號文”明確的改革方向和目標，將通過進一步打破壟斷，“放開兩頭，管住中間”，形成合理的電價機制。即最終發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價與售電側(cè)銷售電價競爭形成，而輸配環(huán)節(jié)電價由政府制定。
電力專家陳望祥稱，現(xiàn)有格局下, 國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司在各自范圍內(nèi)控制著購電、輸配及供電，成為具有壟斷地位的單一購買主體。
“電力緊缺時，單一購買體制沒有大的問題。但現(xiàn)在電力富余了，單一購買者就可能會照顧網(wǎng)內(nèi)的發(fā)電企業(yè)，同時壓低外部發(fā)電廠的電價。但任何一家發(fā)電企業(yè)都不敢得罪它�！�
陳望祥說。
出于電力安全等考慮，電力體制改革過渡期，留給國網(wǎng)公司的發(fā)電資產(chǎn)容量超過2000萬千瓦，留給南網(wǎng)公司的可控容量為372萬千瓦。
上述世行報告認為，中國電力改革處于“半生不熟”狀態(tài)。這種狀態(tài)影響電力效率，中國主要電力企業(yè)勞動生產(chǎn)率不到世界先進水平的1/3。
正在醞釀的“十一五”電力體制改革方案，正著眼于打破這種單一購買，電力運行效率低下的局面。
據(jù)透露，目前，售電側(cè)由電網(wǎng)公司下屬供電局獨家在轄區(qū)內(nèi)售電。下一步，要放開購售電主體，形成多個購售電主體競爭的格局。最終形成多個配電企業(yè)與大用戶直接向發(fā)電商購電。即今后發(fā)電商可以把電力賣給大用戶、獨立交易商或者電網(wǎng)公司。
購售電主體多元化將與推進農(nóng)村電力體制改革相結(jié)合。在明晰縣級供電企業(yè)產(chǎn)權關系的基礎上，把縣級供電企業(yè)逐步改制為有限責任公司或股份有限公司，培育為獨立的購售電主體；鼓勵各類投資者參與供電企業(yè)改制、改組。
大力推進大用戶直購電工作，同樣是售電側(cè)改革的一部分。所謂“直購電”，就是發(fā)電企業(yè)與大用戶之間直接供電協(xié)議。這項改革“十五”期間曾在吉林進行過試點，“十一五”期間，將大力推進大用戶直接購電，逐步擴大大用戶直購電試點范圍，完善試點內(nèi)容。
一位電監(jiān)會人士介紹，用戶側(cè)放開，將采用從大用戶至小用戶逐步放開的方式，但也不是所有用戶都參與直購電，一些居民類小用戶還得通過售電中介機構(gòu)采購�！ �
“輸配分開”難題
在電監(jiān)會，大用戶直購電試點工作由輸電部副主任黃學農(nóng)負責。在他看來，由于涉及過網(wǎng)費，推進大用戶直購電，取決于輸配分開，而這是一個非常難的工作。
2005年3月，吉林炭素有限責任公司（下稱吉林炭素）同吉林龍華熱電股份有限公司簽訂了《電量直接購售合同》，成為中國首個直購電用戶。去年，吉林炭素（000928）“過網(wǎng)直購”電量4．2億度，每度電便宜了五分七厘，一年節(jié)省了2000多萬元。
“十五”期間，吉林炭素為全國唯一直購電試點。個中原因最主要的是輸配電價尚未形成，無法大規(guī)模推開。
電力環(huán)節(jié)包括發(fā)、輸、配、售。由于目前除發(fā)電之外的環(huán)節(jié)均在電網(wǎng)公司，政府方面僅制定發(fā)電價格和銷售價格，電網(wǎng)收入即兩者差價。購電方與發(fā)電談妥購電價格，使售電環(huán)節(jié)脫離了電網(wǎng)，電網(wǎng)公司在其中僅起電力輸送的作用。由于國內(nèi)尚無獨立的輸配電服務，如何收取電力過網(wǎng)費成為一大難題。
當時，吉林炭素、龍華熱電、電監(jiān)會和國家發(fā)改委四家商量，以吉林銷售電價減去平均上網(wǎng)電價為基礎，核算形成輸配電價。
“但是，如果全面輔開，這條路走不通的。”黃學農(nóng)表示，不同的用戶個體，由于其所處的電壓等級不同，其接受電網(wǎng)服務的長短距離不同，如果用平均法計算過網(wǎng)費，顯然對部分用戶不公平。
要形成輸配價格，首先要主輔分離，剝離非電網(wǎng)資產(chǎn)，這是一項非常復雜、牽涉面極廣的工作；其次要輸配分開，意味著肢解國網(wǎng)公司，這項工作同樣艱難而工程浩大，并且，這意味著電力系統(tǒng)現(xiàn)有利益格局將全部打破。
按照國家關于分離企業(yè)辦社會職能的要求，現(xiàn)各級電網(wǎng)企業(yè)所屬電力規(guī)劃、施工、修造、燃料供應等輔助性業(yè)務單位和三產(chǎn)、多種經(jīng)營企業(yè)，醫(yī)院、學校等單位均要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤。目前，中國電力行業(yè)廠網(wǎng)分開的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)移交工作尚未完成，主輔分離尚未到位，輸電、配電資產(chǎn)不清，成本根本無法核算。
一位電監(jiān)會人士告訴記者，電改辦已經(jīng)啟動了預留在電網(wǎng)公司的920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)變現(xiàn)工作，所獲資金用于輔業(yè)人員的分流安置。下一步將變現(xiàn)另外647萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)。
按照上述電改上報方案，“十一五”期間，將開展對輸配分開改革的研究，適時選擇部分地區(qū)積極開展輸配分開試點工作，穩(wěn)步推進輸配分開改革。
對電網(wǎng)而言，將依功能、等級不同分為輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。其中，將眾多電源連接起來的主干網(wǎng)及聯(lián)接不同電網(wǎng)之間的網(wǎng)架為輸電網(wǎng)；將電力分配至用戶并提供配電服務的支網(wǎng)為配電網(wǎng)。
與輸電網(wǎng)純粹輸送電力不同，連著用戶的配電主體可承擔獨立購電主體。我國約有1/3的電量通過配電商批發(fā)。這部分電力可以轉(zhuǎn)售給零售商，因而需要核定獨立輸電價格；而對零售商來說，需要獨立配電價格。
分析人士認為，
用“試點”來表述，說明改革核心環(huán)節(jié)輸配分開將從點到面逐步推進，真正到全面放開，將有一個漫長的過程。整個電力體制改革的進程也會因此受影響�！ �
再提“能源部”
據(jù)記者了解，此次上報方案中，對電力系統(tǒng)的行政體制改革未有太多新鮮表述，只是提到“加快政府職能轉(zhuǎn)變”、“完善行業(yè)規(guī)劃體制和產(chǎn)業(yè)政策”、“減少和規(guī)范行政審批”和“完善電力行業(yè)管理體系和監(jiān)督機構(gòu)職責”。
2002年，根據(jù)“五號文”，電監(jiān)會成立。作為是電力監(jiān)管和主導電力改革的機構(gòu)，其主要職責是制定電力市場運行規(guī)劃，監(jiān)管市場運行，處理電力市場糾紛等。
但有外界評價，除電力安全外，電監(jiān)會對電力市場沒發(fā)揮多少作用。當電力交易出現(xiàn)壓低電價收購等違規(guī)現(xiàn)象時，很少聽到裁判的“口哨”聲。
上述世行報告就此認為，電監(jiān)會沒有被授予必要的監(jiān)管職權。
世界銀行東亞太平洋地區(qū)能源部主任吳君輝稱，下一步，除了明確改革目標，形成高效定價框架，制定良好的法律外，應該賦于電監(jiān)會更大權利。
世行報告建議，在國家發(fā)改委能源局的基礎上，盡快成立一個能源政策機構(gòu)———能源部，其主要職責為制定能源政策、規(guī)劃和戰(zhàn)略；負責起草電力法規(guī)，制定電價政策等。另外，應更明確地界定發(fā)展規(guī)劃與投資監(jiān)管各自的責任。
世行報告甚至提出了所謂責任重新界定的新方案：電力規(guī)劃應由電網(wǎng)公司根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟預測的基礎上編制，電監(jiān)會負責監(jiān)督電力企業(yè)實施規(guī)劃；由于電監(jiān)會負責電力安全，投資所需達到的安全水平的決定權應歸電監(jiān)會，但需要與國家發(fā)改委協(xié)商。
報告稱，電價監(jiān)管是電力監(jiān)管的核心內(nèi)容，這一職責應該劃歸電監(jiān)會�，F(xiàn)階段，國家發(fā)改委可以逐漸放棄對電力行業(yè)進行具體定價的監(jiān)管角色。
一位業(yè)內(nèi)人士稱，今年6、7月間，電監(jiān)會主席柴松岳曾上書國務院諫言電力監(jiān)管體制改革。據(jù)透露，這封信中，涉及電價監(jiān)管與行政審批的權力重新劃定等問題。
首都經(jīng)貿(mào)大學劉紀鵬教授則認為，電力壟斷包括企業(yè)壟斷和行政壟斷。過去的電力改革，只是對企業(yè)組織壟斷進行拆分，但行政壟斷卻沒有改變，是“改體不改制”。電力體制改革下一步打破壟斷的首要任務是打破行政性壟斷，即打破政府部門對電價和電源項目的行政審批，政府部門必須放棄對電價的行政審批權。
“行政體制改革方向是減少審批，電力監(jiān)管的目標不應用一個機構(gòu)取代另一個機構(gòu)的行政審批�！� 劉紀鵬說。
在9月20日的研討會上，國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長劉樹杰提出了與劉紀鵬相左的觀點，他認為，
電力體制改革需要的是整體設計，而不是簡單的放開定價權和審批權。
世行報告則提出：“中國的電力體制改革若想取得成功，必須由最高層領導人或其授權的高層決策者親自領導和強力推動。”（記者 阮曉琴 北京報道）
責任編輯：屠筱茵
